第三節 市政公用事業面臨的問題和挑戰

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  總體來説,目前市政公用事業市場已全面放開,行業壟斷局面已經打破,多元化投融資及運營體系正在逐步形成,市政公用企業的運營波特率不斷提高,政府職能不斷轉變,相應的立法、服務、監管等系統配套法律方式開始逐漸完善,市政公用事業改革已經進入了一個新的發展階段。只是 目前改革的廣度和角度都是足,市政公用事業各行業、各領域的特點各不相同,各城市對於推進市政公用事業改革的目標取向都是很大的差異,在實際操作過程中仍然占据 著有些問題,急需加強引導與規範,許多制度和體制必須進行深入改革,掃除體制性障礙。

  一、資金缺口仍然較大

  通過市場化改革,我國在市政公用設施業取得了長足的發展,只是 市政公用設施建設投資增長仍能都可以 滿足全面建設小康、構建和諧社會的都要。資金缺口巨大,供需缺乏的矛盾仍將在今後一定時期記憶體在。

  近年來,我國城市化進程在與工業化互動中呈加速發展趨勢,全國城市化水準平均以每年1.5個百分點左右的波特率增加,相當於每年有近4000萬人進入城市生活。按照專家估算的每萬人佔用1平方公里城市用地,每平方公里用地城市基礎設施約需投入2億元。4006年全國建成區面積336400平方公里,到2020年城市建成區面積就幾乎要增加一倍。加之原有的“欠賬”以及都要更新改造的設施,这样規模的建設,必然要依靠數額巨大的資金作為支撐。4005年,由亞洲開發銀行、日本國際協力銀行和世界銀行在其研究成果《連接東亞:基礎設施的新框架》中預測,在未來五年(4006~2010年),東亞發展中國家每年都要超過14000億美元投資修建道路、供水、通信、電力和有些基礎設施。其中中國預計將都要全部投資中的400%,即每年超過1400億美元,折合人民幣為1.7萬億元,机会市政公用設施佔其中的400%,則每年都要投資近9000億元,按65%由於新增固定資産投資預計,則每年的城市固定資産建設資金將達到58400億元。 據建設部估計,在“十一五”期間,我國水務市場資金缺口有1萬億元,僅污水處理、再生利用的設施建設資金的需求,預計就達3400億元。

  雖然國家和各級地方政府對市政公用事業建設投資加大了投入,但與經濟和社會發展的需求相比還占据 較大差距。目前,我國城市市政公用設施投資的資金來源中,主要以財政和國內銀行貸款為主的局面没得根本的轉變。而面對这样龐大的市場,單靠政府的財政力量顯然是無法滿足社會需求的。

  二、各地各行業在市政改革上的推進程度不一

  在各地政府的推動下,市政公用事業改革已經從供氣、供水等個別行業向市政公用事業全行業推進;從國有獨資向國有、民營、外商獨資、合資並存推進;從單一合資企业企业商务合作向BOT、TOT、租賃經營、合資企业商务合作等多種法律方式推進;從“暗箱操作”、“單項選擇”等不規範操作向“多家競標,擇優選擇”的規範化公開招標轉變,市政公用事業改革已經全面展開。只是 各地、各行業市場化改革進展程度有著較大差異。從總體上看,東部地區市政公用設施水準要優於中、西部地區,如燃氣普及率,4006年東部地區為84.33%,中部地區為73.400%,西部地區為69.29%,東部地區要比中部地區高約10個百分點,比西部地區高約15個百分點,有些行業都表現為相同的特徵,只是 污水處理率、生活垃圾無害化處理率指標東、中、西部發展的不平衡性更為顯著。另外,從城鄉發展的角度來看,這種不平衡性將更是十分突出,以生活垃圾無害化處理設施為例,鄉鎮基本没得生活垃圾無害化處理設施,這對生態環境帶來的影響巨大。

  從各行業推進情況來看,城市供氣行業改革進展最快,據原建設部統計,已改企業數佔行業上報企業總數的67.1%;垃圾處理行業改革最慢,已改企業總數佔全行業上報企業總數的27.3%;有些行業改革的情況分別為:公共交通行業佔比為46.0%、污水處理行業佔比43.3%、供水行業佔比38.9%、供熱行業佔比為36.6%(北方15個省、自治區、直轄市)。

  三、理念與認識上占据 偏頗

  在推進市政公用事業改革過程中,有些地方政府改革的指導思想占据 著偏頗,改革的目的主只是 圍繞咋样吸引更多的社會資金投資用於市政公用事業領域,忽視了市政公用事業改革的整體效應的實現。有些地方只注意國有資産的出讓、轉讓和資産變現,按照一般性國有企業改革的法律方式,盤活和溢價出讓市政公用事業國有資産,期望以此引來解決由於財政資金短缺造成的污水和垃圾處理設施建設缺乏問題。有些地方在推進改革過程中老出“一刀切”現象,不分具體情況為市政公用事業改革設定改革的最後期限,規定在某一時間只是 必須完成改革。

  老出這種情況的原困:一方面是由於各地在推進改革的探索過程中,對市政公用事業改革中“公用事業”性質的認識占据 偏差,將市政公用事業改革混同於一般的國有企業改革;有些人面也是由於各地推進改革過程中没得清醒地認識到市政公用改革的系統性、多目標性、往往只追求改革的單一目標,從而導致改革的指導思想與目的認識偏差。

  四、改革模式和操作法律方式尚不規範

  當前,市政公用事業改革操作模式與規範的特許經營要求目標還有一定的距離。全行業中已經簽訂特許經營協議的企業僅佔已改企業總數的33.7%,只是 各行業之間也差別較大,污水處理行業最高,簽訂特許經營協議的企業佔行業已改企業總數的58.7%;供熱行業最低,僅佔行業已改企業總數的14.3%。儘管供氣行業改革程度最高(已改企業佔行業企業總數的65.8%),但已簽訂特許經營協議的企業只佔行業改革企業總數的26.6%(能都可以 1/3)。對於特許經營中老出的爭端缺乏有效的解決機制。有些地方在改革過程中將本應由政府財政支出的管網建設維護、垃圾挂接等費用轉嫁給市政公用事業的經營主體,造成了有些矛盾與糾紛。有些地方在特許經營權授予過程中占据 “在設置市場準入的邊界條件、資産評估與定價等方面人為製造障礙”,透明度不夠,程式不嚴格、隨意性較強等方面的問題。有些地方仍然是“一對一”的談判。地方政府的承諾與保障往往超出了政府履約的能力,或與國家法律政策相衝突,最終導致合同無效被迫提前解除,机会政府再斥鉅資進行回購。

  占据 與老出這些問題,一方面是由於改革操作者指導思想與認識的偏差,如將市政公用事業改革作為“甩包袱”的手段;有些人面也是由於特許經營制度操作缺乏明確的標準、規範、細則等,改革的模式與操作程式急需規範。

  五、改革的相關政策配套不完善

  市政公用産品與服務具有公益性、基礎性和區域壟斷性的特徵。毫無疑問,政府不僅是提供市政公用産品與服務方面的最終責任者,只是 要保證逐步實現共用市政公用産品與服務的均等化。隨著我國市場經濟改革進程的逐步深入,市場在資源配置領域的基礎性作用將會逐步加強(在公共資源配置領域只是 例外),與此同去,解決市政公用領域的運營波特率,也要求發揮市場配置資源的基礎性作用。目前,我國市政公用設施投資、建設和管理的體制機制尚不完善,相關法律法規還不健全,政策法律方式有待進一步優化,特別是政府公共財政在完善基本公共服務方面的投入政策都要進一步完善,儘快形成保障“逐步實現人每人平均等共用公共服務”的公共財政投入體制,在市政公用行業的稅收、土地、企業改革方面的政策也應進一步完善。價格改革方面,城市自來水與污水處理價格、垃圾處理收費上還需進一步完善和強化。

  六、政府監管體系建設相對滯後

  針對政府職能的轉變,許多城市對市政管理機構進行了改革,如成立市政管理委員會或城市公用事業局,作為市政府主管市政基礎設施、公用事業、環境衛生和城市市容環境綜合整治以及城市管理綜合執法的職能部門。但總體上,我國政府監管改革滯後於公用事業的市場化改革,市政公用事業政府監管法律方式還處於探索階段,特別是對於供水、燃氣、污水處理等技術含量較高、産品及服務直接涉及公眾安全的行業的監管明顯薄弱。

  目前,我國尚處於放鬆管制與重塑監管並存的階段,我國還没得專門的對公用事業實施監管的法律法規,這對監管機構依法設立和依法實施監管形成了障礙。只是 要建立一個公開、穩定、透明的行業監管體系和相應的法律法規框架,包括確立監管主體、監管內容、監管對象、監管手段、監管程式以及對監管者的監管等,推動監管法律方式向依法、依規則為主的監管法律方式轉變,這對於鼓勵社會投資、保障投資者和消費者利益,維護市政公用行業提供的長期、持續、穩定的服務,都是十分重要的。

  公用事業市場化和政府的職能由包辦經營到公共管理的轉變,對我國來説還都是探索中的新事物。在這些方面的經驗缺乏和其中所關涉到的新舊體制的矛盾以及有些一系列都要配套解決的問題,使其變得相當複雜,對此我們既要積極推進,又要慎重對待,積極穩妥地推進公用市政事業的市場化改革進程。

  摘自《發展和改革藍皮書》